PLAN ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO DE UNA AVIACIÓN CIVIL Y COMERCIAL ARGENTINA SÓLIDA, SOBERANA E INTEGRADORA.

El descuartizamiento de la actividad del transporte aéreo en múltiples organismos jurisdiccionales y la contínua modificación y liberalización de la normativa y legislación aeronáuticas acentuaron la tendencia hacia la anarquización de la actividad y la retirada del Estado Nacional de casi todas sus obligaciones en materia de regulación y control, convirtiéndola en un campo de batalla entre intereses de grupos privados.

Las consecuencias de este proceso son comunes a las de la mayoría de las actividades económicas del país: quiebras masivas; desaparición de la actividad industrial aeronáutica; pérdida de miles de puestos de trabajo; desnacionalización y fuerte concentración monopólica. Hasta el día de hoy dos grupos económicos, uno de ellos extranjero, controlan la aviación comercial y el sistema aeroportuario del país. Los aerotalleres se hallan al borde de la extinción y la única fábrica aeronáutica ha sido privatizada a favor de una multinacional de Estados Unidos, cuyo principal negocio en la Argentina consiste en realizar mantenimiento para la Fuerza Aérea y algunas pequeñas empresas y anunciar un plan de inversiones industriales que está muy lejos de concretarse. La aviación general o de trabajo se encuentra en retroceso.

Por ello pensamos que están dadas las condiciones y que está plenamente justificada la declaración de la Emergencia Aerocomercial de nuestro país, habida cuenta que la aviación comercial y civil constituye un servicio público y un importante factor de soberanía, integración y desarrollo que merece ser apoyado por el Estado Nacional.

Así pareció entenderlo el Gobierno Nacional en 2002 al promulgar el Decreto nº 1654/02, que constituía un paso muy pequeño en esa dirección y que, a pesar de lo modesto de su alcance –mucho menor al que pretendíamos los que habíamos participado en las reuniones de consulta previas convocadas por el propio gobierno-, no pudo ser reglamentado ni puesto en práctica, situación que se prolonga hasta el día de hoy.

Así lo entendió también el Gobierno del Presidente Néstor Kirchner al reformar la estructura orgánica ministerial, creando la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial en la esfera de la Secretaría de Transporte de la Nación, sacándola tanto del ámbito de la Secretaría de Turismo como del Ministerio de Economía, y colocando al frente de la misma a un dirigente sindical del propio sector. El transporte aéreo quedó así donde debía quedar y bajo la jurisdicción del Ministerio donde debía estar: Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Sin embargo, las funciones de la citada Subsecretaría continuaron siendo acotadas, permaneciendo bajo otros organismos la parte sustancial del proceso de toma de decisiones en el área, todo lo cual debilitó la posibilidad de regular, controlar y poner límites a las presiones corporativas.

Otro indicador promisorio lo constituyó la consolidación del proceso de creación de una línea aérea estatal –LAFSA-, iniciado bajo el gobierno anterior con nuestra activa participación, con el doble fin de absorber al personal de empresas privadas al borde de la quiebra y estabilizar el mercado aerocomercial nacional. Sin embargo el objetivo, explicitado en el decreto de creación (N° 1238/03), de fundar la empresa para luego privatizarla condicionó desde el inicio su desarrollo autónomo. Frente a la evidente demora en constituir la empresa y habilitar su flota y personal, el convenio de cooperación comercial con la empresa SOUTHERN WINDS fue considerado como un paso conveniente hacia la constitución y consolidación de la propia LAFSA. Los hechos posteriores permitieron comprobar que, en realidad, el proyecto LAFSA tenía más enemigos que defensores y que era dudosa la conveniencia de concentrar todo el esfuerzo de cooperación en una sola empresa, SW.

RESCATAR LA ESENCIA DE LA DOCTRINA FERREYRA

Cuando en 1950 se creó AEROLÍNEAS ARGENTINAS a partir de la fusión de las empresas mixtas Alfa, Zonda, Aeroposta y Fama, se inauguró una nueva etapa en la política aerocomercial nacional y se dejó atrás un período en que la misma había estado dominada por empresas extranjeras y por unos pocos empresarios nacionales dependientes del subsidio estatal o bien de su asociación a las citadas empresas mixtas. Esas empresas extranjeras controlaban gran parte del cabotaje, el mantenimiento, los talleres, los servicios de rampa y la meteorología.

En aquel momento AEROLÍNEAS ARGENTINAS se convirtió en el instrumento elegido por el gobierno para garantizar la plena vigencia de los principios esenciales de la Doctrina Ferreyra en el área del transporte aéreo, como la Flota Mercante del Estado (luego ELMA) y los Ferrocarriles Argentinos lo fueron en las otras áreas del transporte. En la visión de Perón, el instrumento elegido constituía la pieza fundamental para el desarrollo integral de la aviación, tanto como servicio, como infraestructura y como industria:

“… realizado ese esfuerzo inicial, sin el cual ninguna empresa ha podido tener éxito, vamos ahora reestructurando su organización durante su funcionamiento y ajustando los detalles orgánicos necesarios para mantener por lo menos una actividad creciente por parte de nuestra flota aérea comercial…Jamás he pensado que se pueda mantener una actividad aérea comercial sin déficit. Todos los países del mundo lo tienen, aún fabricando sus aviones y teniendo viejas experiencias en esos servicios….
Seguimos trabajando en nuestro Instituto Aerotécnico para tratar de sacar aviones e ir estudiando y formando el personal para la futura industria aeronáutica, que es también uno de mis objetivos. Yo aspiro antes de finalizar mi gobierno a dejar todo encaminado para la producción de aeronaves de todo tipo en cierta escala, que es una de las cosas a las que nosotros tenemos que aspirar”.
(Juan Domingo Perón, 1950).

Lejos de evocar nostálgicamente tiempos pasados (aunque ciertamente mejores que los actuales), nos proponemos establecer algunas analogías con aquel período fundacional y pionero de nuestra aviación comercial moderna y rescatar algunos de sus principios. La actividad, ahora convertida en un transporte masivo y en una industria enorme a escala global, sigue siendo deficitaria y campo de batalla entre quienes siguen pretendiendo concebirla como un simple negocio para las “fuerzas del mercado” más poderosas, y quienes plantean que siga siendo un factor de soberanía, integración y desarrollo y un servicio público esencial al interior de cada territorio nacional.

En tiempos de indiferencia oficial y adhesión incondicional privada al modelo, sólo la decidida actitud de lucha de los trabajadores aeronáuticos y su disposición a defender hasta las últimas consecuencias sus fuentes de trabajo salvó de la desaparición total a AEROLÍNEAS ARGENTINAS en 2001, y sentó las bases para la creación de FEDERALES LÍNEAS AÉREAS (LAFSA) en 2003, evitando el desempleo del personal de LAPA, DINAR y SOUTHERN WINDS. En el contexto de desaparición de casi todas las restantes líneas aéreas nacionales (LAER, SAPSE, TAN, KAIKEN, entre otras) y la situación crítica de las pocas sobrevivientes (AMERICAN FALCON, CATA, AEROVIP), cabe ahora al Gobierno Nacional sostener y planificar la actividad de tal forma que satisfaga los intereses del país y los usuarios.

Como en la segunda posguerra, la República Argentina precisa de un plan estratégico que le permita sostener y desarrollar una aviación comercial en beneficio del país y sus habitantes, rescatando la esencia de los principios contenidos en la “Doctrina Ferreyra” y adecuándolos a la actual coyuntura nacional e internacional.

Desde la Asociación del Personal Aeronáutico (APA) hemos promovido un conjunto de proyectos legislativos orientados a modificar y modernizar sustancialmente a la aviación civil y comercial en su conjunto:
D-3635-02 26-06-02 Ley
Creación del Régimen Federal de Aviación Civil. El mismo contempla la Administración Federal de Aviación Civil, la reglamentación que hace a su funcionamiento y la creación de la Junta de investigación de Accidentes e Incidentes Aéreos.
D-1647-02 18-04-02 Resolución
Solicitar al Poder Ejecutivo informe sobre la situación económico financiera de LAER S.E.
D-2340-02 15-05-02 Resolución
Solicitar el Poder Ejecutivo que arbitre los medios para instrumentar un plan de salvataje y recuperación económica financiera de líneas aéreas nacionales, aplicado en esta circunstancia a la empresa DINAR LÍNEAS AÉREAS.
D-2341-02 15-05-02 Resolución
Solicitar al Poder Ejecutivo que informe por qué motivo el Ministerio de Defensa no está respetando el contrato suscripto con la fábrica aeronáutica Lockheed Martín Aircraft Argentina S.A. radicada en la provincia de Córdoba.
D-4126-02 15-07-02 Ley
Tasas Aeronáuticas. Fija los valores de tasas aeroportuarias a ser aplicadas en todos los aeropuertos de la República Argentina.
D-3597-03 06-08-03 Ley
Ley de Política Aérea para promover el desarrollo de la aviación civil en todos sus aspectos.
D-4755-03 07-10-03 Ley
Dejar sin efecto el Decreto Nacional Nº 52/94 del PEN sobre código aeronáutico civil.
D-5279-03 03-11-03 Declaración
Declara que vería de buen agrado que el PEN rescinda el contrato de concesión de la Fábrica Militar de Aviones del Área de Material Córdoba, a favor de la empresa Lockheed Martín Aircraft Argentina S.A. y de creación a una nueva Fábrica como empresa mixta.

La desnaturalización a que las reformas parciales han sometido al Código Aeronáutico (Ley nº 17.285/67) y la Ley de Política Aeronáutica Nacional (19.030/71) justifican la discusión y promoción de nuevos cuerpos normativos en su reemplazo. En nuestra opinión, dicho ordenamiento normativo debería favorecer la re-regulación del sector poniendo límites precisos al alcance de los criterios de liberalización, en línea con las normas y recomendaciones de la Organización Internacional de Aviación Civil que promueven que dicha liberalización, suponiendo que esté justificada, sea fruto del consenso y la regulación mutuamente acordada entre las distintas partes que componen el sistema del transporte aéreo nacional e internacional.

Esto incluye el rescate de algunos principios rectores básicos para la defensa del interés nacional, como el de propiedad sustancial y efectiva de mayoría nacional en las empresas vinculadas al transporte, infraestructura e industria aeronáutica; el carácter de concesión de las rutas aéreas; la facultad del Estado concedente en materia de autorizaciones, frecuencias, tarifas y equipos; el reconocimiento de la existencia de rutas no rentables y de fomento que merecen ser sostenidas económicamente; la plena vigencia de la igualdad y reciprocidad en los convenios internacionales; la responsabilidad plena de cada Estado Nacional en materia de seguridad aérea y aeroportuaria, control del tránsito aéreo e infraestructura aeronáutica y aeroespacial; la facultad del Estado de promover activamente una aviación civil y comercial propias; la responsabilidad indelegable del Estado en materia de capacitación y profesionalización del personal aeronáutico.

Desde el punto de vista institucional, normativo y funcional es insostenible la permanencia de toda la actividad de aviación civil y comercial en manos militares, manteniendo la República Argentina el dudoso privilegio de ser uno de los pocos del mundo en los que la aviación civil depende de su Fuerza Aérea. Lo que en determinada coyuntura histórica significó una contribución decisiva para el desarrollo de la aviación propia en nuestro país y muchos otros del planeta, hoy se ha convertido en un anacronismo. Nada justifica que el transporte aéreo; la habilitación de empresas, flotas y personal; la meteorología; los controles y vigilancia y la infraestructura de uso civil y comercial continúen bajo jurisdicción militar.

HACIA NUEVAS INSTITUCIONES

Por estas razones hemos promovido la creación de una Administración Federal de Aviación Civil (AFAC) autárquica e independiente de la Fuerza Aérea Argentina y una Junta Investigadora de Accidentes e Incidentes Aéreos (JIAIA) también autárquica, ambas constitutivas de un nuevo Régimen Federal de Aviación Civil. El proyecto prevé una transición de cuatro (4) años para el traspaso ordenado de atribuciones, patrimonio y personal desde la Fuerza Aérea hacia estas nuevas instituciones.

Sintéticamente, el citado proyecto promueve:

• la creación de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE AVIACIÓN CIVIL en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, dependiendo de la Secretaría de Transportes de la Nación, con el rango de Subsecretaría (art.1°).
• Este ente autárquico deberá asumir las competencias de fomento, desarrollo, regulación, control y fiscalización de toda actividad aeronáutica que, en cualquiera de sus manifestaciones, se realicen en el territorio de la República Argentina, su mar territorial y el espacio aéreo que los cubre, así como también la que ejecutan los organismos, empresas, aeropuertos y aeronaves argentinas dentro y fuera de las fronteras. Queda expresamente excluida de su competencia la actividad aeronáutica militar (art.3°). Estas competencias abarcarán todas las áreas de la aviación civil y comercial, previéndose una cooperación entre las autoridades civiles y militares en materia de seguridad aérea y control del tránsito aéreo (anexo I).
• La AFAC deberá ser presidida por un Directorio cuyos miembros serán seleccionados entre personas con antecedentes técnicos y profesionales en la materia, mediante un concurso abierto por oposición de antecedentes entre los posibles postulantes. La tarea de selección la realizará un Jurado conformado autoridades de los poderes ejecutivo y legislativo y autoridades de las universidades nacionales, todas ellas vinculadas al área del Transporte (art.6°). El Directorio será asesorado por un Consejo Asesor integrado por representantes de los distintos sectores del ámbito del transporte aéreo: Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), provincias, usuarios y trabajadores (art.12°).
• La AFAC se sustentará en una planificación y administración central con ejecución descentralizada; para ello se instrumentarán Delegaciones Regionales que coordinarán su acción con los Gobiernos Provinciales, Municipales, con las organizaciones privadas y también con las organizaciones sociales, en la elaboración de planes y programas, las que adecuarán su funcionamiento a la requisitoria del tráfico aéreo que se verifique en sus respectivas áreas, así como respecto de la infraestructura que posean (art.15°).
• En el marco de la legislación de seguridad interior y de control de fronteras vigentes, la seguridad de los aeropuertos, instalaciones aeronáuticas, protección contra incendios y emergencias, y de materiales afectados a la actividad en general, y el control de pasajeros y mercancías quedarán a cargo respectivamente de la Policía Federal Argentina y la Gendarmería Nacional. En aquellos lugares que no requieran la presencia de seguridad permanente, las Delegaciones Regionales solicitarán el apoyo de las policías locales en tanto y en cuanto las actividades desarrolladas no obliguen a la fiscalización federal de la seguridad (art.20°).
• La totalidad de los aeropuertos sitos en el territorio de la República Argentina pasan a la jurisdicción de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE AVIACIÓN CIVIL, excepto aquellos de dominio privado (art. 23°).

HACIA NUEVOS INSTRUMENTOS

En primer lugar, sostenemos que la Emergencia de la Aviación Civil y Comercial debe ir mucho más allá de los modestos alcances del citado Decreto N° 1654/ 02, aún sin reglamentar, que en sus artículos fundamentales disponía lo siguiente:
Artículo 1 – Declárase el Estado de Emergencia del Transporte Aerocomercial que se desarrolla en todo el territorio de la Nación Argentina por operadores nacionales sujetos a la competencia de la Autoridad Nacional, por el plazo de vigencia de la Ley N° 25.561.
Art. 2 – En el marco de la emergencia dispuesta por el artículo anterior y por el plazo allí previsto las empresas de transporte aéreo nacionales, a partir del 1 de setiembre de 2002, no se encuentran obligadas a contratar seguros aerocomerciales en el país, conforme prevén los Artículos 2 y 3 de la Ley N° 12.988….
Art. 3 – Instrúyese al MINISTERIO DE ECONOMIA a elevar, en el término de TREINTA (30) días, al PODER EJECUTIVO NACIONAL un proyecto de ley que contemple las siguientes medidas:
a)Utilización de los saldos de libre disponibilidad del Impuesto al Valor Agregado de las empresas que exploten servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros para el pago de cualquier otro impuesto de carácter nacional, como así también de las obligaciones de dichas empresas respecto del Sistema Único de la Seguridad Social.
b) Inclusión en la exención del inciso g) del Artículo 7 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado N 23.349, (T.O. por el Decreto N 280 del 26 de marzo de 1997), de la adquisición mediante leasing con opción a compra de aeronaves concebidas para el transporte de pasajeros y/o cargas destinadas a esas actividades, incluidas sus partes y componentes.
c) Exención del Impuesto al Valor Agregado de los seguros contemplados en el Artículo 2 del presente decreto.
d) Disminución al CINCUENTA POR CIENTO (50%) de la tasa del Impuesto al valor Agregado sobre el combustible aeronáutico, utilizado por las empresas que exploten servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros.
Art. 4 – Autorízase a los explotadores de servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros, a partir de las CERO (0) hora del día 1 de setiembre de 2002, a aplicar las tarifas que se aprueban en el Anexo I del presente decreto. Para las rutas o tramos de rutas que no figuren en el Anexo I del presente decreto, la tarifa de referencia será calculada en proporción al kilometraje, comparándola con la tarifa de referencia correspondiente a una ruta de distancia similar.
Art. 5 – Las tarifas de referencia establecidas en el Anexo I del presente decreto, podrán disminuirse hasta en un VEINTE POR CIENTO (20%), solamente en los siguientes supuestos. a) Cuando el pasaje esté emitido dentro de un paquete turístico que incluya alojamiento, traslados terrestres, excursiones y similares; y con una anticipación no menor a los SIETE (7) días a la iniciación del viaje, por un operador turístico o agencia de viajes habilitada.
b) Cuando se emita un pasaje con todas las condiciones siguientes: viaje de ida y vuelta, emisión con una anticipación no menor a los DIEZ (10) días de la fecha de iniciación del viaje y estadía mínima de DOS (2) pernoctes y máxima de CATORCE (14) pernoctes.
Art. 6 – Las tarifas comprendidas dentro de la banda tarifaria establecida en el Artículo 4 del presente decreto, se reputarán aprobadas por la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE LA PRODUCCION a partir de su registro ante dicha autoridad y deberán ser comunicadas a la autoridad citada con una antelación no menor a los SIETE (7) días hábiles a la fecha de su puesta en vigencia.
Art. 7 – Instrúyese a la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE LA PRODUCCION a establecer modalidades diferentes a las fijadas en el Artículo 4 del presente decreto, en rutas de interés geopolítico, estratégico, turístico o atendiendo a la emergencia aerocomercial del sector.
Art. 9 – El incumplimiento por parte de las empresas de las obligaciones impuestas por el presente decreto, las hará pasibles de las sanciones previstas en el inciso 19 del Artículo 24 del Decreto N 326 de fecha 10 de febrero de 1982.
Art. 11 – Prorrógase la suspensión en la aplicación del Decreto N 52 de fecha 18 de enero de 1994 desde la fecha de vencimiento del plazo que determinó el Decreto Nº 1113 del 27 de noviembre de 2000, hasta el vencimiento del término establecido en el Artículo 1 del presente decreto.
Art. 12 – Los actos cumplidos al amparo de la vigencia del Decreto N 52 del 18 de enero de 1994, tienen plena validez.
Art. 13 – Autorízase a la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE LA PRODUCCION, hasta el vencimiento del término establecido en el Artículo 1 del presente decreto, a aprobar modalidades operativas, afectación de equipo de vuelo y tripulaciones, en condiciones excepcionales, en el ámbito de su competencia, con el objeto de facilitar la presencia de los intereses de nuestro país en los tráficos internacionales.

En su oportunidad, hicimos llegar nuestra opinión, tanto sobre algunos puntos que a nuestro entender debían formar parte del Decreto como sobre el texto finalmente aprobado. En cuanto a los primeros, sosteníamos que la gravedad de la emergencia aerocomercial justificaba una amplia política de exenciones impositivas a los insumos importados y subsidios para sostener las actividades empresarias, así como garantías de estabilidad laboral para los trabajadores aeronáuticos durante el período de vigencia de la emergencia. En cuanto a los segundos, sosteníamos que la crisis aerocomercial tenía raíces más profundas que los efectos de la crisis de la convertibilidad cambiaria que dieron origen a la Ley 25.561 y, por lo tanto, su vigencia debía fijarse en forma específica por un período diferente y superior al de aquella. También sosteníamos que la fuerte intervención de la Secretaría de Transporte en materia de tarifas, rutas, modalidades operativas, afectación de equipos de vuelo y tripulaciones, debía acompañarse con la exigencia de un cumplimiento estricto de las empresas de la Ley de Política Aérea y el Código Aeronáutico a todas las empresas. En tal sentido, la convalidación y mantenimiento del vergonzoso Decreto N° 52/94, que legitimaba la desnacionalización completa del principal transportador nacional, constituía un contrasentido y limitaba la capacidad efectiva de la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial para regular, controlar y eventualmente sancionar prácticas de dicha empresa que podían ser contradictorias con las fijadas por el Gobierno Nacional.

En posteriores trabajos propusimos la implementación de políticas activas de salvataje y promoción de la actividad, en particular en el caso de las miles de pequeñas y medianas empresas (PYMES) que constituyen una densa red de aerotalleres, pequeñas fábricas, agencias de viajes y de cargas aéreas, empresas de servicios a la aviación, aeroclubes, escuelas de aviación y empresas vinculadas al trabajo aéreo, que generan decenas de miles de puestos de trabajo en todo el país.

A estas propuestas se agregaron también propuestas específicas para las empresas grandes de la actividad, particularmente a la estratégica ex–Fábrica de Aviones de Córdoba –actualmente concesionada a manos de la Lockheed Martin Corporation de Estados Unidos- cuya renacionalización y revocación del contrato de concesión planteamos ante funcionarios de gobierno, de la Fuerza Aérea Argentina y sectores empresarios. Asimismo, solicitamos políticas específicas para las hoy desaparecidas Lapa, Dinar y Laer y para aerolíneas en crisis como SW, American Falcon, Cata y Aerovip, entre otras. Como sabemos, en el primer caso la decisión del Gobierno Nacional fue renegociar el contrato de concesión con Lockheed Martin a cambio de un nuevo plan de inversiones de cuyo cumplimiento seremos fiscales rigurosos. En el segundo caso, si bien la crisis no pudo ser resuelta plenamente, aprobamos y apoyamos la decisión oficial de impulsar la creación de Federales Líneas Aéreas-LAFSA (Decretos N° 1238/03 y 337/03) y su posterior Acuerdo de Cooperación Estratégica con SOUTHERN WINDS, firmado el 3-9-03 y ratificado por Resolución N° 191/03 de la Secretaría de Transporte para regir durante seis meses, y la posibilidad de una renovación del mismo por otros seis, como pasos en la dirección de revertir las peores consecuencias de la crisis.

Sostuvimos y seguimos sosteniendo que, ante la emergencia, se justifica plenamente la asignación de recursos para el sostenimiento y desarrollo de una actividad que constituye un servicio público y un factor de integración y desarrollo, más aún si se considera que otros modos de transporte como el automotor y el ferroviario son sostenidos sistemáticamente con sumas muy superiores, colocándolos en una situación de competencia muy ventajosa respecto al aéreo.

Con todo, en nuestra opinión ese apoyo no debía traducirse en el subsidio indiscriminado y sin control a favor de grupos económicos que no garantizaban que su uso sería destinado a los objetivos enunciados, tal como ocurrió con Lapa y Dinar y, más recientemente, con Southern Winds. Por el contrario, pensamos que esa política debía servir para fortalecer el instrumento propio –LAFSA- y que antes de plantearse su privatización debía lograrse su consolidación y desarrollo autónomo como empresa testigo en manos del Estado Nacional. Como sabemos, esos objetivos no pudieron cumplirse y LAFSA no pudo constituirse como transportador aéreo ni operar rutas ni flota propias, con lo que los subsidios al pago de combustible y personal previstos en el acuerdo con SW fueron para beneficio exclusivo de los propietarios de esta empresa. La reciente crisis producida por el descubrimiento de actividades ilícitas por parte de algunos altos directivos de SW parecen preanunciar tanto el final del acuerdo LAFSA-SW como la aceleración de los plazos de privatización de la aerolínea estatal. Frente a esta realidad, insistimos en la necesidad de que el Estado Nacional cuente con un instrumento propio para garantizar un transporte aéreo federal, no monopólico y que atienda las necesidades de los usuarios de todo el país. En la actualidad, el Estado posee dos empresas bajo situaciones muy disímiles: la ya citada Federales Líneas Aéreas (LAFSA) y las Líneas Aéreas del Estado (LADE), empresa de fomento de la Fuerza Aérea Argentina. Como ya hemos dicho, LAFSA aún no está constituida efectivamente como transportador aéreo, opera a través de la estructura de SW y su proceso de privatización parece ser irreversible. LADE, en cambio, tiene la limitación objetiva de su estatuto como empresa de fomento, lo que en principio le impide desarrollar actividades genuinamente comerciales, y opera casi exclusivamente a destinos en la Patagonia.

Nuestra organización contribuyó en un primer momento a la elaboración de un Plan Comercial y Operativo para LAFSA, que no fue tenido en cuenta por las autoridades de la empresa, y que se sustentaba en un sistema de rutas basado en el federalismo y en la coexistencia de rutas troncales, secundarias y terciarias operadas por aeronaves de diversos tamaños y capacidades. Casi al mismo tiempo, LADE desarrolló un Plan Operativo de características similares, denominado PATRIA, con el propósito de ampliar su red de fomento a otras regiones del país, y solicitó la correspondiente partida presupuestaria al Poder Ejecutivo Nacional.

En el actual contexto, y sobre la base de trabajar sobre los planes operativos a que nos hemos referido en el párrafo anterior, convendría analizar creativamente algunos escenarios en los que el Estado Nacional pudiera continuar su presencia con instrumentos propios:

• Que el Estado Nacional retuviera una parte significativa del control de LAFSA privatizada, y que LADE continuara con su estrategia de desarrollo, bajo control de la Fuerza Aérea. En esta alternativa, se contaría con una empresa comercial funcionando en la que la presencia estatal podría garantizar el objetivo de llegar a todo el país y destinos internacionales evitando así monopolios, y al mismo tiempo con una empresa de fomento en crecimiento.
• Que el Estado Nacional se desprendiera de LAFSA, salvo una presencia formal en el Directorio o bien el mantenimiento de una “acción de oro” y que LADE continuara con su estrategia de desarrollo, bajo control de la Fuerza Aérea. En esta alternativa, el Estado Nacional virtualmente se retiraría del mercado aerocomercial, manteniendo sólo la función de fomento a cargo de LADE, en la que el Estado continuaría delegando su presencia a través de la Fuerza Aérea. Esta alternativa significaría la retirada definitiva del mercado aerocomercial, que así quedaría en manos de las “fuerzas del mercado”, fundamentalmente transnacionales, como el grupo Marsans- Aerolíneas Argentinas u otros grupos que aspiran a ganar presencia en nuestro mercado doméstico –Lan Chile, Taca, entre otros-.
• Que el Estado Nacional se desprendiera total o parcialmente de LAFSA, decidiendo aumentar su participación hoy día mínima en el Directorio de AEROLÍNEAS ARGENTINAS, sea a través de una mayor participación accionaria o de la recuperación de la “acción de oro”, y que LADE continuara con su estrategia de desarrollo, bajo control de la Fuerza Aérea. En esta alternativa, la acción estatal en el mercado aerocomercial se re-direccionaría hacia el grupo con mayor presencia en el mismo, lo que permitiría una regulación más eficaz de las políticas de la misma.
• Que el Estado Nacional se desprendiera de LAFSA, salvo una presencia formal en el Directorio o bien el mantenimiento de una “acción de oro”, pero que su lugar lo ocupara una “nueva LADE”, con estatuto modificado para permitir la participación del Estado en su composición accionaria y el desarrollo de una red comercial junto a la de fomento. Esta alternativa significaría una verdadera sinergia entre los instrumentos estatales y el desarrollo de una red federal, en línea tanto con los objetivos del Plan Patria de LADE como del Plan Operativo y Comercial que LAFSA nunca puso en práctica.

HACIA LA INTEGRACION REGIONAL

La realidad actual del transporte aéreo mundial, marcado simultáneamente por el proceso de globalización y de conformación del bloques regionales, indica la conveniencia de insertar el desarrollo de la aviación comercial y civil nacional en el proceso de integración regional latinoamericano en general, y del MERCOSUR en particular.

En tal sentido, desde APA hemos promovido la generación de un verdadero programa de política aérea regional común, conjuntamente con las organizaciones sindicales hermanas del Mercosur, Chile y Bolivia. Los criterios fundamentales de dicha propuesta están contenidos en el documento “Un Marco Económico para la Aviación en América Latina” (publicado por ITF-FES, 2004).

Este conjunto normativo apunta a recuperar para los países de la subregión los siguientes principios de política aérea:

• Soberanía plena sobre el espacio, tráfico, infraestructura y mercado generados por el transporte aéreo nacional.
• Convenios aerocomerciales bilaterales y multilaterales sustentados en los principios de igualdad y reciprocidad entre los Estados.
• Rol central del Estado Nacional en la planificación, regulación, control y ejecución de la política aerocomercial.
• Sistema integrado, regulado y sustentable del servicio, infraestructura e industria del transporte aéreo.
• Promoción y sostenimiento de empresas de capital auténticamente nacional, estatal, mixto y privado para el transporte de cabotaje e internacional.
• Desarrollo de instrumentos aptos para la ejecución de la política aerocomercial del país.
• Administración totalmente civil de la aviación comercial y civil.
• Reconocimiento del carácter de servicio de interés público de la aviación comercial y de su rol como factor de soberanía, integración y desarrollo.
• Integración planificada y racional de la red aerocomercial a un Plan Nacional Integrado del Transporte en todos sus modos.
• Política aérea común y soberana para el Mercosur y América Latina.
• Promoción del desarrollo de una aviación comercial argentina, del Mercosur y latinoamericana en materia de servicios, conocimientos, ciencia, industria e infraestructura.

En un proceso de globalización estructural –y, por lo tanto, muy difícilmente reversible-, la integración de las empresas aerocomerciales y relacionadas con el transporte aéreo de Argentina con sus pares del MERCOSUR y América Latina constituye otro escenario que convendría analizar creativamente. Ello en la medida que contribuya a aumentar el margen de maniobra y negociación internacional de la región en su conjunto con respecto a otros bloques, especialmente los poderosos bloques aerocomerciales de Estados Unidos y la Unión Europea. Cabe subrayar que estos bloques, competitivos entre sí, concentran los rubros más significativos de la actividad aerocomercial y aeroespacial: fabricación de aviones y repuestos; sistemas de navegación satelital; sistemas informáticos comerciales, administrativos y operativos; empresas de consultoría, marketing y servicios a la aviación (técnicos, aeroportuarios, de cargas, de comidas y de rampa); entre muchos otros.

La conformación de un bloque regional supone tanto el desarrollo de instituciones, autoridades y normas supranacionales como diferentes formas de integración entre empresas de los países miembro. La adopción de políticas regulatorias soberanas en cada uno de los países debería dar paso a la constitución de una política aérea regional sustentada en los principios que ya hemos enunciado más arriba. Ello permitiría prevenir avanzar en una concepción del transporte aéreo como servicio público y factor de integración y desarrollo, que ponga freno y controle a quienes siguen concibiéndolo como un gran negocio y al bloque regional como un mercado apetecible de mayor escala.

Sólo de este modo podrá prevenirse que fuertes grupos transnacionalizados como Lan Chile, Marsans-Aerolíneas Argentinas, Taca y otros grupos más pequeños pero con estrategias igualmente agresivas, dominen el mercado regional a través de mecanismos depredatorios.

El contexto latinoamericano, como veremos en el caso del MERCOSUR y sus países asociados, no favorece la fusión o cruce de acciones entre empresas (joint ventures) ni la implementación de mecanismos de liberalización completos del tipo de los acuerdos de “cielos abiertos”. Por el contrario, la realidad aconseja que los esfuerzos de integración deberían concentrarse en las estrategias de acuerdos comerciales más cautelosos, del tipo del código compartido (code share), los pools de empresas para repartirse equitativamente los mercados, la asignación bi y multilateral entre países de la región de derechos de tráfico o “libertades” regulados en materia de tarifas, frecuencias y capacidades.

Debe destacarse que, a diferencia de la realidad europea, donde la mayoría de los países mantiene fuertes líneas aéreas que históricamente cumplieron el rol de “bandera” y existen numerosos grupos empresarios de bajo costo (low cost carriers) con capacidad financiera para penetrar el mercado regional, nuestra región presenta muy fuertes asimetrías de país a país y entre empresas, como veremos muy brevemente.
En Brasil, sin duda el mayor mercado de la región, sólo sobrevivieron dos de las cuatro empresas existentes durante los años 90. Transbrasil quebró y Vasp se encuentra en virtual bancarrota, habiendo arrastrado en su caída a sus empresas controladas: Ecuatoriana, la patagónica Tan y Lloyd Aéreo Boliviano, única que logró sobrevivir por la fuerte presencia del Estado boliviano en su paquete accionario y el reemplazo de los socios brasileños por accionistas nacionales. Las otras dos empresas, Varig y Tam, arrastran deudas multimillonarias con el Estado brasileño de las que sólo Tam parece estar recuperándose luego de una fracasada fusión con Varig. Hasta el momento, el gobierno se ha negado a intervenir en las empresas, pese a que en Brasil no existe la figura de la convocatoria de acreedores y las crisis no resueltas derivan directamente en quiebras. Esto hace realmente contradictorio y peligroso que aún mantengan el control de la uruguaya Pluna y la paraguaya Tam Mercosur. Una empresa de bajo costo –Gol, vinculada a la low cost británica Easyjet- ha hecho su entrada, complicando aún más la precaria situación del mercado aerocomercial brasileño.

Otros dos importantes sectores del transporte aéreo de Brasil, la infraestructura aeroportuaria y la industria aeronáutica, presentan un panorama más promisorio. La primera porque continúa en manos de la estatal Infraero, empresa rentable que concentra el manejo de la gran inversión pública en infraestructura aeronáutica, y la segunda porque la privatizada Embraer ha continuado recibiendo protección y apoyo de los sucesivos gobiernos y se ha constituído en el mayor rubro exportador del país por volumen de divisas, a pesar de tener que enfrentar a los gigantes del negocio mundial: Boeing y Airbus.

Los casos de las aerolíneas de Uruguay, Paraguay y Bolivia arrastran, como hemos adelantado más arriba, las crisis de sus controlantes brasileñas. Otra empresa privada boliviana, Aerosur (ex controlante de la desaparecida Lapa), es fuertemente sospechada de manejos financieros ilícitos.

El mercado de Chile está virtualmente monopolizado por Lan Chile, empresa dirigida por empresarios chilenos pero con fuertes vinculaciones con capitales extranjeros, en particular vinculados al gigante American Airlines. Su estrategia es global: ha creado sus filiales Lan Perú, Lan Ecuador y Lan Dominicana a partir del grupo Lan Investments radicado en las Islas Caimán; ha desarrollado fuertes empresas de cargas y mantenimiento para dar servicios a terceros a nivel regional y forma parte de la alianza global OneWorld, junto a American, British, Iberia y otras empresas. Desde hace muchos años ha intentado penetrar el mercado argentino, obviamente mucho mayor que el chileno y fuente de grandes negocios para el tráfico de sexta libertad hacia Norteamérica y Europa. Es, obviamente, uno de los grupos que más promueve y mejor aprovecha los acuerdos de “cielos abiertos” entre países latinoamericanos, como los que rigen en la Comunidad Andina de Naciones.

Sin duda, como hemos intentado reflejar, el contexto no es el mejor para una evolución ordenada y equitativa de la aviación comercial regional, lo que obliga a los Estados Nacionales a políticas aéreas mucho más firmes que las actuales en defensa del derecho de cada uno a tener transporte aéreo propio y ser dueño de su propio mercado aerocomercial en condiciones de igualdad y reciprocidad.

Estos eran precisamente los principios fundamentales que dieron lugar a la Doctrina Ferreyra, cuya esencia aquí rescatamos.